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Pascal Durand: «L'initiative législative ne doit plus relever du libre choix de la seule Commission»

pascal durandLe rejet par la Commission européenne de l'Initiative citoyenne «Stop TTIP» pourrait-elle être déclencheur d'une volonté de réforme de cette procédure au sein du Parlement européen? Sans préjuger du positionnement des autres groupes politiques, l'avocat Pascal Durand, nouvellement élu député européen Verts/ALE et coordinateur au sein de la commission parlementaire Affaires Constitutionnelles (AFCO) dit vouloir travailler en ce sens. Revenant sur les dangers des projets d'accords de libre-échange TTIP (également nommé TAFTA) et CETA avec les Etats-Unis et le Canada - parmi lesquels la perspective de voir se généraliser les clauses d'arbitrage, contraires à «la défense de l'intérêt général» -, l'homme appelle à la fin du monopole de l'initiative législative de l'exécutif bruxellois. «Ce qu'il nous faut est encadrer l'Initiative citoyenne de manière plus claire et surtout lui donner un caractère plus contraignant, plaide-t-il. Cela nous permettrait aussi de battre en brèche un hérésie européenne qui veut que l'initiative des lois n'appartienne qu'à la Commission».

 

Le rejet, jeudi dernier (11 septembre 2014), de l'Initiative citoyenne «Stop TTIP» a été vivement critiqué au sein du groupe parlementaire des Verts européens. Pourtant, votre position paraît plus nuancée, si j'en crois les propos que vous avez tenus mardi matin (16 septembre) en conférence de presse de la délégation écologiste française, soulignant que le texte avait été rejeté «parce qu'il n'était pas juridiquement recevable». Quelle est votre position exacte sur ce point?

L'Initiative citoyenne est quelque chose de trop important pour être à la fois instrumentalisée et, surtout, être mise à toutes les sauces. Le bon côté des choses, en ce qui concerne l'Initiative citoyenne «Stop TTIP», est qu'elle a permis de démontrer qu'il y avait une vraie mobilisation citoyenne sur le sujet et la Commission en est désormais informée. Cette Initiative vaut quasiment mobilisation, grande manifestation ou encore signature d'un pacte disant «attention, les citoyens européens sont très attentifs aux dangers que représente TTIP et, globalement, y sont opposés». Après, je pense qu'il n'est pas utile de crier au loup plus que cela suite au rejet de l'Initiative par la Commission, parce que le référendum d'Initiative citoyenne doit d'abord et avant tout être utilisé à des fins pré-législatives. Il n'a pas vocation à intervenir sur des négociations en cours mais sur le fait de permettre à des citoyennes et à des citoyens de saisir la Commission – parce qu'en l'état la Commission a le monopole de l'initiative législative – pour lui dire: «on souhaiterait que ce sujet-là fasse l'objet d'une législation européenne spécifique».

 

Reste que, comme vous le soulignez vous-même, l'initiative législative reste de la seule compétence de la Commission et que le rejet de l'Initiative citoyenne «Stop TTIP» ne modifie rien à cette donne, quand bien même celle-ci ferait montre d'une forte mobilisation des citoyens contre le projet d'accord de libre-échange UE-Etats-Unis mais aussi UE-Canada, le texte mentionnant aussi le projet de traité CETA...

C'est justement pourquoi, au-delà du rejet de cette Initiative particulière, nous voulons deux choses. La première nécessité consiste à clarifier le fonctionnement de ce référendum d'Initiative citoyenne, ce qui signifie que l'on ait les mêmes règles partout, que l'on ne reste pas dans un maquis techniquement insupportable et que l'on arrive à harmoniser les modalités pratiques de ce référendum. Certains pays, par exemple, demandent des justificatifs d'identité alors que d'autres se contentent d'une signature électronique, avec simplement le nom et l'adresse du signataire. Se pose aussi la question de l'âge: certains Etats ouvrent à 16 ans le vote, d'autres à 18 ans. En fait, on a une disparité au sein de l'Union et ce qui est très clair est qu'au sein des vingt-huit Etats membres nous n'avons pas de normalisation des procédures. Le premier axe de réforme doit consister à harmoniser et à simplifier ces procédures, afin de rendre homogènes les modalités d'exercice de l'Initiative citoyenne.

 

Et quel serait le second axe de réforme?

Le second axe, qui est de mon point de vue le plus important, nécessiterait une réforme des traités si, bien sûr, nous parvenons à créer des majorités en ce sens. Je m'explique: nous critiquons depuis très longtemps le fait que l'initiative législative appartienne à la seule Commission. La Commission n'a absolument pas les mains liées, en ce sens qu'elle a la capacité et l'opportunité de proposer ou de ne pas proposer. Ce que nous souhaiterions, puisque l'on a vocation à rapprocher l'Europe des citoyens qui la composent, est que si les conditions de signature d'une Initiative citoyenne sont réunies et que la Commission est saisie de cette demande, celle-ci doive impérativement faire en sorte que le sujet soit soumis au Parlement et soit traité. Plus concrètement, cela signifie qu'on n'ait plus le droit de mettre sous le boisseau une demande qui résulte d'un très grand nombre de citoyens. Ce serait là une avancée majeure. On le voit bien avec l'Initiative «Stop TTIP»: les gens, y compris les pro-européens convaincus, disent: «vous voyez bien, Bruxelles, de toute façon, on peut leur demander ce que l'on veut, ils le placent dans un tiroir et ça ne crée pas plus de démocratie en Europe!». Or, à l'origine, l'Initiative citoyenne est un instrument qui a vocation à créer davantage de démocratie. Donc, si on allait au bout de la logique, on obligerait la Commission, dans des conditions bien évidemment à définir, à ouvrir le dossier et à traiter les questions qui ont fait l'objet d'une Initiative citoyenne européenne.

 

Certes mais, pour reprendre cet exemple, le rejet de l'Initiative «Stop TTIP» se fonde sur un argumentaire juridique a priori recevable même si, comme l'analysait Jean-Paul Jacqué, professeur émérite à l’Université de Strasbourg et Président du Pôle européen d'administration publique, la réponse de la Commission souffre néanmoins d'un certain «sophisme». En fait plus que l'aspect juridique, c'est le message politique que véhicule cette fin de non-recevoir qui pose aujourd'hui problème...

Je suis tout à fait d'accord. Et c'est pourquoi j'insiste sur le fait qu'il faut bien séparer les niveaux d'intervention. Au niveau politique, il est insupportable de savoir que, lorsque qu'un million ou plus d'Européens appelle à voir traiter un sujet par la Commission et le Parlement, l'exécutif bruxellois se contente de répondre par un: «Et bien non, finalement, on a autre chose à faire». Cela vaut pour TTIP mais également pour l'Initiative citoyenne Right2Water. Politiquement, si la Commission avait des comptes à rendre, si nous étions dans un vrai régime parlementaire, ou même dans un régime parlementaire tout court, cela ne se passerait pas comme cela. Quand, en France, nous avons eu les 750.000 signataires du Pacte écologique, toute la classe politique nationale aurait pu nous dire «on s'en fiche du Pacte» - parce que ce n'est pas quelque chose de contraignant, que c'est une pétition de principe. Mais ils l'ont plus ou moins pris en compte et cela a tout de même donné le Grenelle de l'Environnement. Et j'imagine que si Ségolène Royal avait été élue à l'époque, elle aurait elle aussi fait le Grenelle. Politiquement, j'entends donc l'argument. Toutefois, notre rôle, au sein de la commission AFCO, est d'examiner quelles sont les limites actuelles du fonctionnement de l'Initiative citoyenne, comment l'on défend ce processus démocratique nouveau et faisons en sorte qu'on ne puisse plus le considérer comme relevant du simple bon vouloir de la Commission européenne. Ce qu'il nous faut est encadrer l'Initiative citoyenne de manière plus claire et surtout lui donner, sous une forme restant encore à convenir, un caractère plus contraignant. Cela nous permettrait aussi de battre en brèche une hérésie européenne qui veut que l'initiative des lois n'appartienne qu'à la Commission.

 

Un point qui semble particulièrement vous animer...

Oui, parce qu'enfin, dans quel espace démocratique les seuls membres non directement élus par les citoyens ont-ils la capacité de dire et de faire la loi? C'est une réforme majeure! Le Parlement doit pouvoir être saisi. Et, si l'on admet au moins pour une période que le Parlement ne puisse s'auto-saisir - ce que je regrette évidemment, à titre personnel – l'Initiative citoyenne doit pouvoir faire office d'intermédiaire consistant à dire «ok, on passe encore par la Commission, mais la Commission est, «en gros», en compétences liées sur ces questions-là, et que, lorsque les citoyens demandent à ce qu'une Initiative soit prise, elle le soit vraiment».

 

Ce qui nécessiterait toutefois une révision des traités...

Aller en ce sens conduirait en effet à une réforme des traités. Bien sûr, nous n'en sommes pas encore là, mais c'est un travail que l'on va continuer à mener. Et, très sincèrement, je pense que l'on peut créer des majorités sur ces questions-là, tout comme, pour vous donner un exemple comparatif, lorsque la droite en France a porté la saisine du Conseil Constitutionnel avec la Question Prioritaire de Constitutionnalité (QPC). Après, la gauche l'a encore étendue, mais c'est une avancée démocratique majeure qui a su rallier au-delà des courants politiques. Vous savez, quand je suis entré à l'Université, en faculté de droit, on en était encore, en droit constitutionnel, à la question des soixante députés et sénateurs. La saisine du Conseil constitutionnel en France était extrêmement cadrée parce qu'on avait peur de cette faculté de saisine, alors qu'avec le temps on s'aperçoit aujourd'hui qu'on peut le faire spontanément, de manière générique. Le Conseil constitutionnel et le Conseil d'Etat ne sont pas morts pour autant sous les demandes de QPC. Et cette réforme a été une avancée majeure parce qu'elle a permis, sur certains sujets, de faire constater que des lois qui n'étaient pas passées au contrôle de constitutionnalité pouvaient porter atteinte à un certain nombre de règles constitutionnelles. En ce qui concerne la question qui nous concerne sur le plan européen, c'est exactement la même chose. Il faut arriver à faire en sorte que l'initiative législative ne relève plus à terme du libre choix de la seule Commission.

 

Vous mentionniez précédemment l'exemple de Right2Water. Qu'entendiez-vous par là?

J'entends par là que la Commission n'a justement rien fait. Les conditions et les modalités de l'Initiative citoyenne Right2Water ont, dans cet exemple précis, été réunies. L'Initiative a été envoyée à la Commission et... est tombée dans un grand trou noir. La Commission n'a simplement pas considéré que la question de l'eau comme «bien commun» était une question à aborder et à mettre à l'agenda législatif, ou même en débat. Et l'on voit bien que cela ne va pas. Parce que, très vite, les gens vont se lasser. Si l'on dit «saisissez-vous de cet instrument, qui est un instrument démocratique, utilisez-le et faites en sorte que les questions majeures soient traitées au niveau européen» et que, quand vous le faites, que vous arrivez à mobiliser, à avoir une vraie dynamique, derrière, la Commission n'en tient pas compte, que dire...? Right2Water est encore pire, d'une certaine façon, que le rejet de l'initiative «Stop TTIP» et engendrera encore plus de ressentiment à l'égard de l'Europe. Right2Water plus, derrière, TTIP, qui sont deux sujets qui préoccupent manifestement les citoyens européens – en tout cas ceux qui se mobilisent – sont deux sujets qui vont finalement rester lettre morte. Au moins au niveau de la Commission. Et cela n'est vraiment pas une bonne chose.

 

Sur TTIP, justement, quel est le positionnement de vos collègues parlementaires? Ont-ils les mêmes appréhensions sur les deux accords de libre-échange avec les Etats-Unis et le Canada que les signataires de l'Initiative citoyenne «Stop TTIP»?

Sur TTIP, je ne les ai pas trop vus dans la mesure où, depuis ma prise de fonctions au Parlement, je me concentre avant tout sur mes commissions parlementaires. C'est Yannick Jadot qui gère ce sujet. Mais, ce que je peux vous dire est qu'à l'occasion de la campagne des Européennes, alors que nous étions tous deux invités à un débat en Ile de France, nous avions abordés le dossier du TTIP avec Alain Lamassoure (PPE) et, plus particulièrement, la clause d'arbitrage prévue dans ce type d'accords. Lors de ce débat, j'ai fait un peu autorité avec mon statut d'avocat avant que Lamassoure ne reprenne la parole pour reconnaître qu'il était interpelé par ce que j'avais dit sur ce point, et que, s'il restait dans l'absolu favorable à TTIP, il entendait effectivement ma remarque sur les conséquences d'une justice privée basée sur le système d'arbitrage.

 

Pour être parfaitement clair, cette clause d'arbitrage permettrait de régler un litige entre une entreprise et une collectivité territoriale, par exemple, si cette dernière décidait de rompre ou de suspendre un accord commercial avec ladite entreprise, sans passer par les tribunaux de l'État mais par une juridiction arbitrale privée, potentiellement indifférente à la notion d'intérêt général. Est-ce bien cela?

Exactement. Et c'est là le grand danger avec TTIP ou CETA, l'accord de libre-échange avec les Canadiens, même si avec ces derniers les enjeux sont moins lourds, le volume d'échanges économiques n'étant pas le même qu'avec les Etats-Unis. Pour vous donner une idée, les échanges commerciaux entre les Etats-Unis et l'Europe représentent à eux seuls 40% du marché mondial. Le grand risque autour de TTIP et de la clause d'arbitrage c'est que n'importe quelle compagnie - multinationale ou non - aura la capacité d'attaquer non pas simplement un Etat mais parfois un territoire, un arrêté. Par exemple, au Québec, une toute petite ville, justement au nom de ces clauses d'arbitrage, commençait à manquer d'eau pour l'irrigation, pour sa population. Pour pallier ce problème, la Ville a par conséquent décidé de retirer les permis qui avaient été donnés pour l'exploitation de gaz de schiste qui, comme tout un chacun le sait, sont particulièrement consommateurs en eau. Cette décision a été prise par le maire, avec l'accord de tout le monde. Mais la compagnie exploitante a immédiatement attaqué, prenant appui sur une clause d'arbitrage inscrite à l'ALENA, l'accord de libre-échange nord-américain, en disant deux choses. La première: «Votre arrêté est illégal». La seconde: «De toute façon, vous me créez un préjudice majeur». Or, si vous allez devant un tribunal «étatique», celui-ci a vocation à statuer en prenant en compte l'intérêt général et à dire «oui, il peut y avoir des conditions d'intérêt général qui font que l'arrêté est parfaitement légal». A l'inverse, si, comme dans l'exemple de notre petite ville québécoise, vous portez le litige devant un tribunal arbitral, celui-ci n'est non seulement pas nécessairement soumis aux mêmes règles mais il ne va statuer qu'en fonction du traité, et regarder s'il y a atteinte ou non à la libre possibilité d'exploiter, ce qui aura pour effet de rendre la procédure totalement invalidante pour la petite ville. Comment croyez-vous qu'une commune française pourra financièrement faire face à une telle procédure si elle venait, par exemple, à interdire la culture des OGM sur son territoire? Elle n'aura tout simplement pas les moyens de suivre, si elle encourt de lourdes sanctions financières. Ce qu'il est important de bien comprendre ici est que cette procédure arbitrale est une justice privée qui a vocation à conduire les collectivités publiques, quelles qu'elles soient, à renoncer à défendre l'intérêt général. Et c'est d'ailleurs la raison pour laquelle, en France, l'Etat ne pouvait longtemps pas compromettre, au sens de clause compromissoire. Cela n'existait pas... jusqu'à l'affaire du Crédit Lyonnais, avec Bernard Tapie.

 

C'est-à-dire?

Cette affaire a été l'une des premières dérogations en France à ce principe, à une période où le Crédit Lyonnais était nationalisé. Bernard Tapie illustre le fait que l'Etat - qui était poursuivi au titre du CDR (l'organisme de défaisance du Crédit Lyonnais, ayant été créé pour récupérer les dossiers à risques du Crédit Lyonnais après la faillite de celui-ci, ndlr) – gagnait lorsqu'il était poursuivi, parce que la Cour de Cassation jugeait aussi en fonction de l'intérêt général. Et comme par hasard, on a «dépaysé» cette procédure pour la mettre devant une juridiction privée qui était celle de l'arbitrage. La chose faite, on a vu tomber des condamnations absolument phénoménales contre l'Etat: 400 millions pour Tapie et 42 millions d'euros de dommages et intérêts pour préjudice moral! Je rappelle que la perte d'un enfant, en France, oscille entre 50.000 et 100.000 euros! Je le fais remarquer parce que cela donne une idée. Ce type de justice arbitrale est complètement hors sol par rapport à l'intérêt général. Quelle petite ville, ou même région, va pouvoir défendre ses intérêts et, après, payer des éventuels dommages et intérêts? Le danger de cette justice arbitrale est encore une fois double: il porte sur la législation et sur les conséquences et les coûts que cela peut engendrer. C'est pourquoi, sur cette question-là, et en ce qui concerne TTIP, oui, je pense que l'on peut constituer une majorité qui vienne, à un moment donné, bloquer ce type de clauses. Mais ne nous méprenons pas non plus: si l'on bloque ce type de clauses, les Américains vont rechigner, et considérer que l'accord deviendra dès lors beaucoup moins intéressant pour eux.

 

Ce qui signifierait que l'Union pourrait perdre des avantages qu'aurait pu lui procurer l'accord TTIP...?

Oui. Et c'est d'ailleurs là que j'ai une vraie divergence avec la gauche «mélenchonienne». Mélenchon dit: «C'est les Etats-Unis contre l'Europe». Or ce n'est pas vrai...

 

...Parce que des sociétés européennes comme Veolia, pour ne citer qu'elle, ont beaucoup à gagner avec la conclusion de TTIP...?

Exactement. Ils veulent ouvrir le marché de l'eau aux Etats-Unis, et il y en a d'autres. Airbus veut par exemple aussi pouvoir entrer beaucoup plus facilement sur le marché américain. En fait, le clivage ne relève pas d'une opposition entre Etats-Unis et Europe mais, globalement, entre intérêt général et intérêts privés. C'est ça le TTIP. Et la clause d'arbitrage, c'est ça! En somme, permettre à des intérêts privés d'aller demander à l'intérêt général d'aller se justifier et de venir devant une juridiction pour se défendre de ses logiques d'intérêt général. Et c'est un vrai bouleversement.

 

Vous avez évoqué plusieurs fois l'importance qu'il y avait à créer des majorités, que ce soit dans le cadre de votre opposition à la clause d'arbitrage ou du renforcement de la portée de l'Initiative citoyenne. Qu'en est-il justement dans ce dernier cas. Avez-vous déjà enregistré des soutiens d'autres groupes politiques pour renforcer la portée de l'Initiative citoyenne?

Au sein du groupe des Verts, Sven Giegold, qui est maintenant le chef de délégation des Grünen ainsi que membre de la commission AFCO, est très attaché à cette question. Concernant les autres groupes, je n'ai pour ma part pas encore eu le temps d'en débattre avec les élus des autres groupes politiques, si ce n'est avec Georgios Katrougkalos, le représentant grec de la GUE/NGL en AFCO, qui semble, lui aussi, tout à fait disposé à travailler avec nous en ce sens. De ce qu'il est ressorti de nos échanges, tout ce qui rapproche l'Union d'un fonctionnement plus transparent et plus démocratique devrait permettre de favoriser des convergences entre nous.

 

Propos recueillis par Christophe Nonnenmacher

 

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Pourquoi le rejet de l’Initiative citoyenne «STOP TTIP» est contestable

 

 Photo: P. Durand

Copyright : Études européennes. La revue permanente des professionnels de l’Europe. / www.etudes-europeennes.eu – ISSN 2116-1917 / Article mis en ligne le 22/09/2014 / Les idées ou opinions du présent article sont l'expression d'une réflexion personnelle à vocation universitaire. Elles n’engagent que leur auteur, et en aucun cas l’institution à laquelle il appartient.

 

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